司法解释条文 　　

　　《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》 　　

　　第七条因本人原因不属于职工或者其近亲属的，超过工伤认定申请期限的，延误的时间不计入工伤认定申请期限。 　　

　　有下列情形之一造成申请时间延误的，应当认定不属于员工或者其近亲属的责任： 　　

　　(1)不可抗力； 　　

　　(二)人身自由受到限制的； 　　

　　(3)属于用人单位的原因； 　　

　　(4)社会保险行政部门的登记制度不完善； 　　

　　(五)当事人就存在的劳动关系申请仲裁和提起民事诉讼。 　　

　　解 读 　　

　　根据《工伤保险条例》、《工伤认定办法》的规定，遇有特殊情况，经社会保险行政部门批准，用人单位申请时限可以适当延长，但没有规定工伤职工或近亲属的工伤认定法定时限一年是否可以适当延长。对此，有不同意见：第一种意见是《工伤保险条例》第十七条第二款规定了预定期间，不能延长；第二种意见是不属于预定期间，可以适当延长；第三种意见认为，不应该属于预定期间，但也不应该延长。最合理的办法是重新确定起点。可以借鉴民事诉讼时效的相关规定，起点从申请人知道或者应当知道这项权利时开始。即可以申请延期，具体延期由社会保险行政部门根据具体情况确定。笔者认为，工伤认定申请时限可以依法延长，甚至中止、中断。理由如下：第一，《工伤保险条例》第十七条第二款未规定工伤职工或者其近亲属的工伤认定申请期间为预定期间，不排除延长甚至中止、中断；二、国务院法制办(国法密函第200539号)关于第《对关于对《工伤保险条例》条第十七条、第六十四条关于申请工伤认定期限的请示的批复中也明确“因不可抗力造成的时间延误，应当扣除申请工伤认定的期限”，这也说明工伤职工或者其近亲属申请工伤认定的期限不是预定期限，而且，第三，如果将工伤职工或其近亲属的申请期限解释为预定期限，则工伤职工或其近亲属的申请期限可以由用人单位延长，但不能由用人单位延长，违反了平等原则。即使工伤职工或其近亲属因为双方实际地位和能力的差异，申请期限长于用人单位，也不能排除类似的不可抗力，导致工伤职工或其近亲属在申请期限内无法行使权利的情况。综上，受伤职工或者其近亲属、工会组织认定申请期限依法可以延长，甚至中止或者中断。 　　

　　那么，工伤职工或其近亲属或工会提出的可以依法延长甚至中止、中断工伤认定申请期限的正当理由是什么？《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十三条规定：“因不可归责于检察官本人的原因超过追诉期限的，延误的时间不计算在追诉期限内。因限制人身自由不能提起诉讼的，限制人身自由的时间不计算在追诉期限内。”根据该条规定，延长工伤认定申请期限的正当理由定义为“不可归责于当事人的原因”。因此，《规定》第七条第一款规定：“因不属于职工或者其近亲属的原因超过工伤认定申请期限的，延误的时间不计入工伤认定申请期限。”一般来说，这里所说的“不可归责于当事人的原因”主要包括客观原因和本人原因 　　

　　工伤职工或者其近亲属因不可抗力延误工伤认定申请的，应当扣除延误期，否则对工伤职工或者其近亲属不公平。国务院法制办(国法秘函200539号)关于《规定》第十七条、第六十四条关于工伤认定申请期限的请示的批复也指出，“因不可抗力造成的延误，应当扣除工伤认定申请期限”；《对关于对《工伤保险条例》第四十三条规定：因限制人身自由不能提起诉讼的，限制人身自由的时间不计算在追诉期限内。因此，因限制人身自由而提出工伤认定申请的期限也应扣除。 　　

　　一，因不可抗力或者人身自由受到限制而耽误工伤认定申请。 　　

　　实践中包括以下几种情况：(1)很多职工对工伤并不知情，有的用人单位故意欺骗受伤职工或其近亲属。虽然他们也给受伤员工必要的治疗，支付一定的待遇，但是一旦超过法定的申请期限，他们就会放弃。(2)用人单位借故与职工协商申请工伤认定。一旦超过法定申请期限，用人单位将不再协商。(3)用人单位在与职工协商过程中同意申请工伤认定，但一直拖延申请，导致职工超过申请期限。在这种情况下，大多数用人单位都没有缴纳工伤保险。因此，在理解工伤认定申请期限时，应考虑到职工的实际弱势地位，充分保障其申请权利。因用人单位原因延误工伤认定申请期限的，应当依法扣除延误的期限。 　　

　　二，因属于用人单位原因而耽误工伤认定申请。 　　

由于社会保险行政部门登记制度不完善，工伤申请人已申请工伤认定却无从查证，申请人有证据证明是因社会保险行政部门登记制度不完善导致的，被耽误的时间可以扣除或者中断计算。

四，因双方当事人对是否存在劳动关系发生争议而申请仲裁、提起民事诉讼而耽误工伤认定申请。

申请人申请劳动仲裁、民事诉讼程序确认劳动关系，是否属于申请期限的中断或者中止的事由？一种意见认为，不是中断或者中止事由。申请人应先提出工伤认定申请，再通过民事诉讼或劳动仲裁确认劳动关系。因为提起仲裁、民事诉讼，并不影响同时申请工伤认定，在社会保险行政部门受理申请人申请后，会要求其提供劳动关系的相关证据，申请人可以以正在仲裁或诉讼的理由要求延长举证期限。另外，有人进一步认为，不应将其视为申请期限的中断或者中止事由的理由为：工伤补偿一定要及时，补偿及时到位，可以使职工得到更多的生存、康复的机会，可以避免职工及其家属的生活陷入困境。如果认可中断事由，这实际上就大大推迟了职工得到工伤补偿的时间。况且，工伤认定部门同样具备对劳动关系存在与否的认定能力，在工伤认定过程中，对劳动关系存在与否没有争议，没有必要通过劳动仲裁来解决。综上，不应将双方当事人是否存在劳动关系发生争议而申请仲裁、提起诉讼视为申请期限的中断或者中止事由。另一种意见认为，应该属于工伤认定申请期限中断或者中止的法定事由。用人单位和劳动者之间存在劳动关系，是受伤职工认定为工伤的前提条件之一。因为工伤认定是以确认劳动关系为基础的，劳动关系不存在也就不可能认定工伤了。双方当事人因是否存在劳动关系发生争议而申请仲裁、提起民事诉讼而耽误的时间应当依法予以中断或者扣除，否则受伤职工或者其近亲属无法在申请工伤时提供《工伤保险条例》第十八条第一款第二项规定的“与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”。我们认为，如果没有民事诉讼法等法律规定“申请仲裁、提起民事诉讼”，社会保险行政部门在行使工伤认定职权中独自对劳动关系进行判断是最为理想的，也可以大大缩短职工得到工伤补偿的时间。不过，由于民事诉讼法等法律明确规定对劳动关系可以申请仲裁、提起民事诉讼，工伤申请人可以在法定工伤认定申请期限内对劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。因此，由此耽误的期限依法应当中断或者中止。如《四川省高级人民法院关于审理工伤认定行政案件若干问题的意见》第十二条规定：“有下列情形之一的，人民法院应当认定劳动保障行政部门作出不予受理工伤认定申请的决定证据不足，适用法规错误：……（三）受伤害职工在工伤认定申请期限内向劳动和社会保障行政部门提出了工伤认定申请，但因劳动关系争议而申请仲裁或提起诉讼，致使其在劳动关系确认后再次提出工伤认定申请逾期的。”

另外，如果已经进入工伤认定行政程序，双方当事人对是否存在劳动关系发生争议而申请仲裁或者提起民事诉讼的，其耽误的时间是否计入工伤认定时间？笔者认为，社会保险行政部门在行使工伤认定职权中有权对劳动关系进行判断，这意味着其排除了当事人申请仲裁或者提起民事诉讼的权利。因此，原则上不应该存在这个问题。但是由于实践中对这个问题认识不一致，有些案件在已经进入工伤认定行政程序的情况下，双方当事人对是否存在劳动关系发生争议而申请仲裁或者提起民事诉讼的，那么可以将耽误时间进行中断或者中止计算。如《北京市高级人民法院关于审理工伤认定行政案件若干问题的意见（试行）》第五条规定：“工伤认定行政程序中，因双方当事人对是否存在劳动关系发生争议而申请仲裁提起诉讼的，该仲裁、诉讼的时间不计入工伤认定的期间。”

五，因其他正当理由超过法定申请期限。

这属于兜底条款。在实践中还可以包括以下情形：（1）职工因其他客观原因无法申请工伤认定的，如遭遇意外伤害丧失行为能力，又无法找到近亲属的，或者近亲属死亡等。这属于不可归责受伤职工原因，依法应将耽误的时间予以扣除。（2）社会保险行政部门同意延长申请时限的。社会保险行政部门不管基于什么理由同意延长申请时限的，均属于不可归责受伤职工原因，依法应将耽误的时间予以扣除。（3）《规定》第七条第二款对另一种情形未作规定：社会保险行政部门要求申请人补正申请材料而耽误工伤认定申请的。《工伤保险条例》第十八条规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补偿材料后，社会保险行政部门应当受理。”依据这一规定，一方面，社会保险行政部门违反上述规定要求补正申请材料而耽误工伤认定申请的，耽误的时间应当扣除或者中断；另一方面，即使是合法要求补正申请材料而耽误时间也要扣除。如《北京市高级人民法院关于审理工伤认定行政案件若干问题的意见（试行）》第五条第一款规定：“劳动保障部门要求工伤认定申请人补正申请材料的时间不计算在工伤认定申请的期间内，待补正材料时间届满后继续计算。”（4）职工所受伤害在事故发生时未发现但能够证明是由事故所造成的，从伤害确诊之日起未超过法定申请期限的。新旧《工伤保险条例》及相应的《工伤认定办法》规定，应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起算。《工伤保险条例》第十七条第二款规定“事故伤害发生之日”作为申请工伤认定的起算点。但是，在实践中，对“事故伤害发生之日”存在不同理解。一种意见认为其指的是“事故发生之日”；另一种意见则认为，“事故伤害发生之日”是指“事故伤害结果发生或者发现之日”。笔者认为，“伤害”是基于工伤事故而发生的，伤害结果与工伤事故之间存在因果关系。一般来说，工伤事故发生时，伤害结果也随之发生，但也存在一些例外：工伤事故发生后，伤害后果尚未发生。在这种情况下，工伤认定申请主体无法预知是否会产生伤害后果、会产生什么样的伤害后果，也无法预知伤害后果会引发什么样的损失，当然也就无从提出工伤认定申请。也就是说，“事故伤害发生之日”和“工伤事故发生之日”是不同的。据此理解，“事故伤害发生之日”主要指的是事故伤害发生且伤害结果发生或者发现之日，而不是事故发生之日。为了更客观的确定“事故伤害结果发生或者发现之日”，可以将其表述为“伤害确诊之日”。因此，职工所受伤害在事故发生时未发现但能够证明是由事故所造成的，从伤害确诊之日起未超过法定申请期限的，社会保险行政部门依法不得以超过法定期限为由不予受理。